国务院通报大连油管爆炸：大连城市规划值得深思刹车片

　7月2日晚9时，位于大连疏港高速和辽河中路交叉口的起火点周围已恢复平静，黑沉沉的夜色中，这条通向港口的要道上装载紧实的大卡车经流不息，只有停靠在路旁的两辆消防车透露线索，3天前一场大火曾经来过。

这起事故来去如风，扫过大连的土地，但或许把阴影留在人们心里。

6公里外，在距离泄漏点最近的高安里社区，网吧、超市、麻辣烫店热闹如昔。呵，当时我在厨房呢，砰的一声，井盖子飞了两层楼那么高! 汪兴（化名）坐在超市门口的小板凳，瞪着眼睛冲人学，不过好像这回没大事，新闻说没死人，咱老百姓也不知道是真是假。

据国务院安委会7月16日通报，该起事故系大连德泰易高环保有限公司拟在松岚路安停车场北侧建设LNG加气站，委托大连岳林建设工程有限公司施工。为加气站配电工程实施电缆外线水平定向钻施工，将输油管钻漏导致原油泄漏。

通报称，施工单位盲目施工，先后三次开挖因遇到硬物无法继续，由此将4.5米的深度调整到2.8米，在第四次施工时将原油管线钻漏。而施工单位此前虽与管道公司有沟通，但在施工时后者并未到场。

此次事故与11.22黄岛输油管线爆燃事故有所不同，事故现场虽无原油与市政管网交叉，但是由于地势原因，漏油很快通过雨水和污水井流入下水道，并形成相对密闭空间，在出口处遇到点火源起火。

这算不上一次罕见的事故。曾在大连市规划设计研究院工作超过20年的高级建筑师钟新（化名）告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），为了急于拿到项目，不少施工单位都边开工，边报批，这次是挖到石油管道，以前遇到过挖到部队的电缆光纤，污水池打漏了，在工地上屡有发生。

因为政府监管很难每个工地都跑到。在钟新看来，这是所谓的监管盲点。

而国务院安委会相关负责人16日直指，大连市发改部门，执法部门相关管理存在监管缺失。并质疑本项目没有监理单位，建设单位是否对地下情况熟悉，是否知道周围的风险？管道企业的调查与施工单位沟通是否到位？现在看来，各方的协调未落实。

不管对大连市政府还是中石油，很难轻松面对这样的调查结论。

在这起事故前不到一月，国务院办公厅下发文件《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，意见要求摸清地下管线存在的结构性隐患和危险源 、严格规范施工行为，严禁在情况不明时盲目进行地面开挖作业。

而在去年12月，国务院安委会还发布《关于开展油气输送管线等安全专项排查整治的紧急通知》，其中排查整治的第五条内容即是否存在油气管线、危险化学品管道与市政公用管线、民用管线交叉的情况，以及民用管线封闭空间内是否存在油气管线、危险化学品管道，这份通知将排查整治期限定为2014年3月底。

在这个当口，这起火灾显得微妙而敏感。黄毅7月1日在接受新华社采访时表示，大连的事故未跑出历次油气管网事故共同逻辑：很多城市地下管线铺设地面标识缺失、不明显，施工单位施工资质和督察不到位。

而中国石油天然气管道科学研究院教授王宁事后也撰文质疑，大连市政府是否落实上述要求，在3月大限前完成油气管线安全排查？

就此，在事故通报会上，上述国家安委会相关负责人一再追问，怎样进一步明确落实管道保护部门与城建部门职责？据了解，大连也有相关职责，但是否有职责或者文件一发了之，或者一告了知的情况？

如果管道和城建部门不形成合力，对地下开挖管理，下次不是原油，还有其他燃气，自来水管线泄漏。上述负责人表示。

颇能说明问题的是，在距离事故不到1周的6月24日，大连市政府还在其官方网站发布消息称今年年底，将基本完成全市建成区内的地下管网普查。

澎湃新闻记者在大连市政府办公厅今年3月印发的《2014年大连市地下综合管线普查工作方案通知》看到，普查对象被圈定为各地区行政区范围内长输管线，主要包括输电、通讯、输水、输气、输油五大类。

这意味着大连的地下管网普查至今还在进行时，而在此基础上的整治则未见时间表。

坐在火山口上指挥生产

地下管网是大连人常看在眼里，挂在嘴边的东西。

出租车司机李松是土生土长的大连人，跟澎湃新闻记者说起这个话题，他笑着冲旁边的路努了努嘴，拉链路，天天拉了开，开了拉。

大连市政协委员郭晨也有同感，路反复在挖。他告诉澎湃新闻，大连地下埋着供水、排污、雨水、电力、电信、燃气等多种市政管线，常常因为施工把管线挖断。郭晨将其形容为一种无序无规划的状况。

大连的地下管网到底有多复杂？在2011年回复该市政协委员关霞的有关提案时，大连市规划局坦称，大连城市有百年建设历史存在建设标准低、缺乏对管线统一规划、统一管理。

而负责地下管网普查的大连市城市建设档案馆曾向当地媒体表示，大连市地下管线主要有7大类，管理牵涉近30个部门、单位，布局凌电动剪乱、档案不全，很容易造成安全事故，影响城市正常运转。

在规划界，有城市规划是城市底线的说法，但在中国，这个底线脆弱不堪。城市规划概念在改革开放后才始出现，重地上，轻地下是多数城市的通病，大连或许只是其中的一朵浪花，但这朵浪花却有独特之处。

在钟新看来，讨论大连地下管网现状绝不能脱离其历史、社会背景。

大连1899年建市，先后经历了40余年的俄日殖民统治，特别是在1905到1945年日本殖民时期，殖民者在大连相继建立了大连瓦斯所等石化工厂，由此奠定大连石化工业基础。

钟新提醒澎湃新闻记者注意，殖民地工业不免带有殖民特性—掠夺性和以战养战，在此前提下，产业布局是以军用便利而非民生为首要考量，比如占据海岸线，或者近居民区。

在钟新看来，这注定大连此后的城市规划是背负较重的历史包袱前行，从一开始就埋下隐患。

而特殊的地理地形条件客观上也影响管网布局。大连地形狭长入海，若以最早的市内四区计算，陆地面积仅有620余平方公里，在极有限的土地上工业与市政并行发展，直至地下管网中双方犬牙交错。

在新中国成立后，大连重化工业在原基础上得以延续。此后几十年间，尽管城市定位经过多次转换，包括也曾让位环境保护，退居配角的短暂时期，但重化工在这个城市的根基稳固，血脉延续至今从未中断。

如同一枚硬币的两面。上百年的工业根基，也留下老化迟钝的后遗症。大连一位曾负责企业技术改造的老干部告诉澎湃新闻，当年朱镕基总理视察大连化工厂时，就诧异地发现上世纪30年代的设备还在使用，尤其是一些高压设备用铁箍加固后继续用。当时总理就感叹：你们是坐在火山进口水口上指挥生产啊!

中国石油天然气东北输油管理局的何悟忠在他的《东北输油管道存在的问题及思考》一文中指出，管道防腐层老化和阴极失效是东北输油管道普遍存在的问题，而舞台设备缺乏人、财、物投入则是首要原因。

包括大连在内的东北老工业基地被称为共和国长子，在大连市房地产经济学会常务副会长于连生看来，这个长子有些委屈：计划经济时期为国家建设作出贡献，工业生产利润上缴国家，帮助其他弟弟妹妹搞建设，等到市场经济时，自己却老了。

更要命的是，工业设备的生命力随时间流逝，现代城市的扩张却接踵而至。

2002年，大大连口号提出，按照当时发布的《建设大大连规划纲要（2003—2020年）》规划，大连城开始西拓北进，西拓至旅顺，北扩至金州。城区面积急速扩张如同再造一个大连城。

大连的城市化率达到67%，高于全国平均水平17个百分点，在地市一级城市中是最高水平。于连生曾参与大连城市总体规划修编论证，他告诉澎湃新闻。

在城市化过程中，此前埋设石化管道的荒地周围被开发，居民小区、学校、商场随之兴起，深埋在地下的石化管道如脚底炸弹，冲突显而易见。

在16日的事故通报会上，国家安委会相关负责人也指出，长输油管道现在许多被城市包围，在这样高风险区域，与此前田间地头的巡护要求不同，实际对企业提出更高的管理要求。

从上世纪90年代开始，大连市区的老企业就陆续外迁改造。但随着城市的扩张，居民区与工业园的距离却越来越近。

大连化工就被赶了3次。化工企业对此也是一肚子苦水，搬一次家，很多设备就不能再用，几十个亿就没有了。石油和化学工业规划院院长顾宗勤曾将这种现象描述为工业带动城市和社会的发展，但反过来城市和社会的发展又赶走工业的怪圈。

14年未完成地下管网普查

在于连生看来，管网出事故另一个原因就是家底没摸清。

事实上，大连的地下管网普查早已启动，只是多年来进展迟滞。据《大连日报》报道，2000年，大连市即成立了地下管线普查领导小组，大连市城建档案馆先后于2000年、2005年、2011年集中组织开展地下管线普查，普查总面积约120平方公里。

但直到2014年3月，大连市政府还在发布消息称，普查预计在今年年底才能基本完成。

为何会起了大早却赶了晚集？在给大连市政协委员关霞的提案回复中，大连市规划局解释称，由于普查规模巨大，投入人力、资金多等原因，此项工作一直在进行中。回复还称综合管网信息系统建设此前均有一定努力，但此项工作涉及体制、资金、时间等问题，需要政府统一组织，并制定有关规定及工作方案，再逐步实施。

最近4年的大连两会，至少有2年政协会议出现建议统一规划和管理地下管网的委员提案。

老管线老化泄漏还情有可原，可是像煤气、自来水等新管线怎么也经常出问题?于连生说，关键问题还是在管理，但是我们常规的管理未必做到位。出问题都是自家检查自己，没有第三方检测，一句非人为因素了事。

如果统统撇开这些操作层面的细枝末节，追根溯源，大连近年城市发展的跃进姿态、城市定位的摇摆不定，实际早已定下管网问题纠缠不清的死结命运。

近二十年来，从 不求最大、但求最好、大大连再到三个中心的发展口号，大连在炽热的期待中被推向停不下来的高速列车，狂飙突进。

根据大连市十二五规划，到2015年，大连GDP要达到10000亿元，占辽宁省1/3；地方财政收入在2010年500.8亿元基础上达到1000亿元，占辽宁省的1/4。

大连海事大学世界经济研究所所长刘斌告诉澎湃新闻，从大连来看，GDP和财政收入增长很大程度上靠土地出让和大型工业项目拉动。

沿着大连轻轨从金州经济开发区穿过大连湾到市区的路线，新开的楼盘贴着铁轨长起来，售楼的大红条幅被海风吹得猎猎作响。工业、商业、高楼、平房在同一空间共生交错又互不退让。比如在后盐车站，距离广汇化学不足500米处就是一处外观新式的住宅小区，而较它们更近轻轨的则是一片灰蒙蒙的棚户区。

相似的场景也在市区上演。大连热电集团粗壮的高炉冲着隔壁的商住高楼吐白烟，它们之间相隔不足100米。有意思的是，那座高炉的表面被粉饰上五彩的自然风景，至少从外观上与这个旅游城市的名号保持一致。但说起这个，本地人笑话澎湃新闻记者少见多怪，先有这些厂子后盖的住宅，你让谁搬走?

这在刘斌看来，根源在于城市发展缺乏顶层设计和可持续规划。新一任市长虽然对外宣传是继承前任，但是让人感觉发展板栗机思路变化很大。

国外的规划都是几十年甚至上百年前定下，此后的人就持续进行，即使调整也是微调。但我们很多时候是大开大合，不破不立。这样的好处是能集中社会力量办大事，但隐患就在于，如果上石油项目，其他就退让。等石油落实完了，要发展民生，石油又要避让，按下葫芦浮起瓢，老在这种矛盾交替中前行，耗费的社会成本太大。钟新对澎湃新闻说。